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Diagnóstico del Sistema
de pensiones
Para analizar el sistema de pensiones salvadoreño, es necesario tomar en cuenta cuatro aspectos fundamentales: cobertura, beneficios, financiamiento y administración. Al evaluar la cobertura, se refleja un sistema excluyente, que tiene bajos niveles, tanto entre la población económicamente activa, como en las edades de retiro. En cuanto a los beneficios, se identifica que, de alguna manera, el actual sistema trata de manera diferenciadas a los cotizantes, si lo vemos desde las tasas de reemplazo, ya que la rentabilidad está respondiendo de la forma adecuada a situaciones asociadas en gran medida a los mercados financieros. Respecto al financiamiento, es posible observar cómola cuenta de garantía solidaria tiene aspectos a ser tratados para garantizar su sostenibilidad y cómo las pensiones han ido representando una carga importante en el sistema tributario salvadoreño. Finalmente, la administración está muy asociada a la baja competencia que existe, y a los pocos mecanismos de participación de otras entidades como trabajadores, empleadores, etc. en la gestión y toma de decisiones de los aspectos que tienen que ver con el tema.
De 1998 a 2021, en promedio sólo 1 de cada 4 trabajadores cotiza al sistema de pensiones.
De ellos, el 43.7 % pertenecen a la categoría ocupacional, asalariado permanente (EHPM, varios años).
El sistema de pensiones es excluyente: personas jóvenes, en edad más avanzada, residentes de áreas rurales y de más bajos ingresos tienden a cotizar con menor frecuencia.
Gráfico 1 Cobertura previsional de la población ocupada, según grupo de edad, 2021.
Los bajos ritmos de cotización imponen barreras para que las personas en edades activas cumplan con las condiciones de retiro y obtengan una pensión.
Solo el 40.7 % de cotizantes (2 de cada 6) alcanzan el valor mínimo requerido para cumplir las condiciones de retiro y acceder a una pensión contributiva (Argueta, Bolaños y Rivera, 2015)
El Salvador tiene el octavo lugar en cobertura con respecto a los nueve países de la región con capitalización individual (AIOS, 2022)
Existen tasas de reemplazo diferenciadas. Los obligados (cotizantes puros al SAP) perciben las pensiones más bajas.
El Salvador. Tasa de reemplazo promedio, según grupo de afiliados
al sistema de pensiones, 2014
Nota: el GOES (2014) calcula estas tasas de reemplazo tomando como indicador de
salario el último salario devengado al momento del retiro.
Los salarios de los cotizantes son un determinante de los montos de pensión: 4 de cada 10 cotizantes tienen un IBC igual o menor a USD 460.05.
El Salvador. Porcentaje de cotizantes al SAP, según rangos de ingreso
base de cotización, marzo 2021
Fuente: elaboración propia con base en Boletín Estadístico del Sistema Financiero (Julio 2022)
Otro determinante de los montos de pensión es la rentabilidad de la cartera de inversiones. Una baja rentabilidad no permitirá mejorar los montos de pensión. A junio 2022, la rentabilidad real promedio de los últimos 36 meses ascendió a 0.55 %
El Salvador. Rentabilidad real promedio de los últimos 36 meses
del fondo de pensiones, 1999-junio 2022
Fuente: elaboración propia con base en cifras de la SSF (varios años).
Discusión en torno a las condiciones y tipos de beneficio
La cartera de inversiones del SAP continúa concentrada en instrumentos públicos. Además, los multifondos no han sido implementados en su totalidad.
El Salvador. Cartera de inversiones del fondo de ahorro para pensiones, según tipo de instrumento, julio 2021
Fuente: elaboración propia con base en cifras de la SSF (2022).
- Fondo de pensiones asciende a más de USD 13.7 mil millones, 48 % respecto al PIB (SSF, 2021).
- Si bien la reforma de 2017 impulsó la creación de multifondos, a la fecha el fondo crecimiento y moderado no han sido implementados.
- La concentración de la cartera de inversiones también afecta la suficiencia de las pensiones.
La cuenta de garantía solidaria (CGS) representó un alivio fiscal en el corto plazo. Sin embargo, se requieren ajustes para asegurar su sostenibilidad de mediano plazo.
La CGS debe cubrir pensiones mínimas, pago de CT y CTC para personas optadas, pago de pensiones en la segunda etapa de optados al SAP (D.L. 100), pensiones por longevidad, devolución de aportes (BET). A partir de 2028 registrará un déficit que deberá ser cubierto por el Estado.
Es necesario abordar la problemática previsional desde un enfoque multidisciplinario y de largo plazo, a la luz del contexto fiscal.
El Salvador. Déficit total a valor nominal por obligaciones previsionales a cargo del Estado, 2021-2050
Notas: las obligaciones a cargo del Estado corresponden al pago de pensiones del SPP, certificados de traspaso y compensaciones por aportes a la CGS.
No incluye pago de intereses y capital por CIP.
Fuente: Valuación actuarial de la SSF (2020).
En El Salvador existe el único duopolio vigente en América Latina. La reforma de 2017 no incorporó medidas para incentivar la competencia en el sistema de pensiones salvadoreño. Tampoco incorporó medidas de educación previsional. Lo cual tiene las siguientes implicaciones:
Persisten retos para articular esquemas, fortalecer la supervisión y promover participación social en la gestión del sistema de pensiones.
Los esquemas contributivos y no contributivos no comparten marcos normativos que le brinden coherencia a su funcionamiento, bajo la lógica de un sistema de protección integrado (FUNDAUNGO y OIT, 2020).
A la fecha, no se ha conformado el comité actuarial encargado de definir monto de pensión mínima, revisar cada 5 años la edad de retiro, impulsar estudios actuariales para evaluar la sostenibilidad del sistema, evaluar técnicamente todas las iniciativas de propuesta de reforma.
Para ahondar en los elementos del diagnóstico sobre el sistema de pensiones en El Salvador, puede consultar las siguientes publicaciones de FUNDAUNGO:
Reforma de pensiones en El Salvador en el contexto de los convenios internacionales de seguridad social y las buenas prácticas internacionales (2020)
Este estudio identifica los avances y desafíos pendientes luego de esta reforma de la reforma previsional de 2017.
Una nueva mirada a los desafíos de cobertura del Sistema de Pensiones en El Salvador: la densidad individual de las cotizaciones (mayo, 2015)
Este informe tiene como finalidad aproximarse a la capacidad que tiene el sistema de brindar cobertura de pensiones de vejez a los trabajadores salvadoreños.
Diagnóstico del sistema de pensiones en El Salvador (1998-2010). Resumen Ejecutivo (julio, 2012)
El documento evalúa el desempeño del sistema en seis aspectos claves durante sus 12 años de funcionamiento
La rentabilidad de los fondos del sistema de pensiones en El Salvador 1998-2011 (diciembre, 2011)
(FUNDAUNGO) lanza el primer número de “Aportes al debate sobre Políticas Públicas”
Entre el individuo y el Estado: condicionantes financieros del sistema de pensiones en El Salvador (noviembre, 2011)
Este análisis se realiza en tres niveles: el individuo en el SAP, el Sistema de Pensiones y el Estado; centrándose en dos elementos del sistema: los beneficios y el financiamiento.
Diagnóstico del sistema de pensiones en El Salvador 1998-2010 (julio, 2011)
Este documento presenta un diagnóstico del sistema de pensiones en El Salvador, desde la reforma de 1998 hasta fines de 2010, durante sus 12 años de funcionamiento.
Para conocer a detalle los elementos que contempló la reforma realizada en 2017, puede consultar las siguientes publicaciones de FUNDAUNGO:
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El Sistema de Pensiones salvadoreño y el impacto del COVID-19
(noviembre, 2021)
Con el propósito de contribuir al debate informado en torno al sistema de pensiones, este boletín presenta un análisis sobre las repercusiones del COVID-19 y las medidas de distanciamiento social en el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) en El Salvador.
A dos años de la reforma al sistema de pensiones: avances y desafíos (enero, 2020)
Este Aportes presenta una reflexión sobre los principales avances y desafíos de la implementación de la reforma previsional de 2017.
Propuesta de re-reforma de pensiones en El Salvador: Evaluación comparativa y recomendaciones (septiembre, 2017)
Este documento evalúa las propuestas de re-reforma presentadas a la Asamblea Legislativa
