Diagnóstico
Integral y Recomendaciones para el Fortalecimiento
de la
Fiscalía General de la República
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El Diagnóstico Integral y Recomendaciones para el Fortalecimiento de la Fiscalía General de la República, dedica atención especial en sus primeros dos capítulos al planteamiento general del problema de la Fiscalía General de la República y a los antecedentes históricos más relevantes vinculados con la creación de la institución y el contexto socio político en el cual ha desarrollado su trabajo. Posteriormente se hace una aproximación a la situación actual de la fiscalía, con base a los resultados de las consultorías contratadas por el proyecto. Para cada una de ellas hay un conjunto de conclusiones y recomendaciones. Después se detallan las conclusiones generales del diagnóstico. Finalmente y para facilitar su estudio y comprensión, se recapitulan todas las recomendaciones específicas.
En conformidad con el artículo 193 de la Constitución, la Fiscalía General de la República es la institución del Estado encargada de defender los intereses del Estado y la sociedad, de promover de oficio o petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad y la de dirigir la investigación del delito con la colaboración de la Policía Nacional Civil. Las demás atribuciones constitucionales reafirman el criterio de ser la Fiscalía General de la República una de las instituciones fundamentales para garantizar la vigencia del Estado de Derecho en El Salvador.
El marco jurídico que determina el accionar de la Fiscalía General de la República se integra, además de la Constitución, con los tratados internacionales ratificados por El Salvador, leyes, reglamentos u otros ordenamientos legales. La Ley Orgánica del Ministerio Público proviene desde 1952, conteniendo disposiciones que en la actualidad son obsoletas y no responden al cúmulo de las nuevas funciones de la institución.
La Fiscalía General de la República es parte del sector de justicia, cuyos titulares integran la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia, coordinándose para la adopción de políticas, estrategias de desarrollo y toma de decisiones sobre los planes, programas y proyectos comunes.
La Fiscalía General de la República desarrolla su trabajo en medio de un preocupante auge de la criminalidad común y organizada, con frágiles relaciones de coordinación con el organismo auxiliar de la administración de justicia y con una opinión pública poco favorable con el resultado de sus actuaciones.
La vigencia de la nueva normativa penal y procesal penal, ha puesto en duda el trabajo de la institución debido a los resultados obtenidos en algunas de sus investigaciones que han evidenciado problemas de la formación y capacitación de su recurso humano, aspectos de organización, finanzas y administración, cobertura en el territorio nacional, acceso ciudadano a la justicia, así como las precarias condiciones de trabajo y deteriorada infraestructura física. Adicionalmente en los tres años de la puesta en marcha de la novedosa legislación mencionada, se han aprobado una significativa cantidad de reformas a los Códigos Penal y Procesal Penal variando los procedimientos judiciales y las penas, y además han entrado en vigor un sinnúmero de leyes secundarias que han acumulado nuevas responsabilidades a la Fiscalía General de la República, rebasando sus capacidades de gestión, monitoreo y evaluación de sus investigaciones.
La Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos, El Código Tributario, La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, son parte de la legislación recientemente aprobada que impone nuevas y amplias responsabilidades a la Fiscalía General de la República, sin haberse tomado las debidas medidas para la provisión de los recursos financieros y humanos necesarios para cumplirla en su totalidad y en los plazos legales previstos.
En evaluaciones realizadas en los dos últimos años se ha comprobado que la Fiscalía General de la República ha mejorado su gestión en comparación a sus esfuerzos realizados antes de 1998, fecha de entrada en vigencia de los Códigos Penal y Procesal Penal. La agilidad del nuevo proceso penal ha permitido que la institución utilice los criterios de oportunidad para resolver los casos, pero a su vez los ha confrontado con jueces y policías con la aplicación rigurosa de la ley. Sin embargo, conforme se ha ido asentando el conocimiento y aplicación de las nueva normativa, las fricciones iniciales entre los operadores de la justicia han disminuido.
En ese contexto, se nombró un nuevo fiscalFiscal General de la República, quien tomó posesión de su cargo en noviembre de 1999, por un período de tres años. Dicho funcionario,, y quien desde los primeros momentos de su gestión, impuso un giro diferente a las intervenciones de la institución. Simultáneamente se dedicó a precisar la visión y misión de la institución y a diseñar y poner en marcha mecanismos internos para el mejoramiento del trabajo hacia la sociedad y el Estado. De esa manera, comprobó el clima organizacional, detectando las fortalezas y las debilidades de la Fiscalía General de la República que incidían en el cumplimiento de sus funciones, así como también en las relaciones interinstitucionales.
Asimismo, observó que existía una desconfianza ciudadana con la actuación de la institución expresada en los medios de comunicación social con la actuación de la Fiscalía General de la República, especialmente por la carenciafalta de un grupo de profesionales especializados para la investigación de los nuevos delitos vinculados al crimen organizado, narcotráfico y medio ambiente y además, por la percepción de que no se investigaban todos los delitos con la misma eficiencia.
Al relacionar estos hechos con las expresiones públicas de que en el seno de la institución existían evidencias de corrupción y vinculaciones ilegales con algunos miembros del Organo Judicial y el crimen organizado, el Fiscal General de la República inició un proceso de depuración interna, mediante un decreto legislativo en el que se definió un procedimiento especial y temporal para la remoción de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la República. Este proceso de depuración, que se realizó entre diciembre de 2000 y mayo de 2001, implicó la investigación de 118 funcionarios y empleados, de los cuales 60 fueron cesados en sus funciones: 36 fiscales y 24 administrativos.
A partir de la Constitución vigente de 1983, el Fiscal General fue nombrado por la Asamblea Legislativa, por votación nominal y publica por un período de tres años, pudiendo ser reelecto. Se incrementaron sus funciones al hacerlo “responsable de promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad y de los derechos humanos tutelados por la ley”. Adicionalmente, se le otorgaron facultades para denunciar o acusar a funcionarios que infringieran las leyes, la atribución de vigilar e intervenir en la investigación del delito desde la etapa policial y la de organizar y dirigir los organismos especializados del delito. Además, se le otorgaron facultades para nombrar comisiones especiales en apoyo al cumplimiento de sus funciones, y para velar por el procedimiento transparente en las concesiones otorgadas por el Estado.
Los Acuerdos de Paz de 1991 (Acuerdos de México, que forman parte del Acuerdo de Paz de 1992), posibilitaron la reforma constitucional del artículo 193 de la Constitución, en el sentido de atribuir funciones al Fiscal General para “promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad”, “promover la acción penal de oficio o a petición de parte” y la de dirigir “la investigación del delito, y en particular de los hechos criminales que han de someterse a la jurisdicción penal.”
Asimismo, esa reforma estableció que bajo la dirección funcional de la Fiscalía, funcionaría un organismo de investigación del delito con el objetivo de practicar “con toda diligencia cualquier actuación que le fuere requerida por un juez para los propósitos señalados.” Y mientras no se constituyera ese organismo de investigación, las autoridades como la Policía Nacional Civil, continuarían conociendo de la investigación de los delitos. AdicionalmenteAdemás, se reformaron los requisitos para el nombramiento y destitución del Fiscal General, estableciéndose una mayoría calificada de dos tercios de los diputados electos.
La firma de los Aacuerdos de Ppaz en enero de 1992 y por consecuencia la desmovilización de las fuerzas insurgentes y la disminución del número de efectivos de la Fuerza Armada de El Salvador, comenzaron a incidir en el aumento de la delincuencia común y organizada, al conocerse de la comisión de delitos por bandas de delincuentes integradas por excombatientes de ambos bandos, lo que agravó las precarias condiciones de seguridad ciudadana amenazada por un problema de inseguridad pública.
La creación de la Policía Nacional Civil mejoró la capacidad técnica para la investigación del delito, y su presencia en todo el territorio nacional facilitó la etapa de transición de un régimen policial anterior basado en un esquema militar a un nuevo cuerpo comprometido con el respeto de los derechos humanos. Sin embargo, persistió el interés institucional de continuar dirigiendo las investigaciones criminales, entrando en una descoordinación con la Fiscalía General de la República, la cual por mandato constitucional esera la encargada de dirigir dichas investigaciones.
En 1993 se reformó la Ley Orgánica del Ministerio Público de 1952, desarrollando en su artículo 3o, la dirección funcional de la Fiscalía General de la República desde “la etapa policial de la investigación de los hechos criminales y la recabación de las pruebas que han de someterse a la jurisdicción penal....”. Posteriormente, en 1994, se estableció el reglamento que desarrolló la dirección funcional de la Fiscalía General de la República, cuyo ejercicio permitía una incidencia directa en las divisiones administrativas de la Policía Nacional Civil. El reglamento señaló el concepto de la dirección funcional y las facultades del Fiscal General de la República, quien debía supervisar el desarrollo de las investigaciones que se iniciaran en la Policía Nacional Civil, con la posibilidad incluso de objetar, modificar o reorientar jurídicamente cualquiera de esas investigaciones policiales.
Asimismo, se establecieron prohibiciones a la PNC de ocultar investigaciones, cerrar las mismas o remitirlas a los tribunales de justicia, sin que se haya informado o consultado respectivamente al Fiscal General. Sin embargo, era obvio que las capacidades de investigación de la Fiscalía General de la República no contaban con los recursos humanos, técnicos y científicos para cumplir con su mandato constitucional. Tan es así que el reglamento antes mencionado señaló que para que dicha institución pudiera hacer efectiva su dirección funcional debería dotársele de los recursos económicos necesarios.
En 1994 el Presidente de la República entregó a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley de los Códigos Penal y Procesal Penal y la Ley Penitenciaria. Después de intensas consultas ciudadanas, el Código Procesal Penal fue aprobado en 1996, el Código Penal y la Ley Penitenciaria en 1997.
En 1996 se creó la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia integrada por el Presidente del Organo Judicial, el Ministro de Justicia (hoy de Gobernación), el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República y el Presidente del Consejo Nacional de la Judicatura. En cumplimiento a sus atribuciones, por intermedio de su Unidad Técnica Ejecutiva (UTE), se diseñaron planes, programas y proyectos vinculados a la coordinación interinstitucional y a la formación y capacitación de recursos humanos por intermedio de la Escuela de Capacitación Judicial.
Los Códigos Penal, Procesal Penal y Ley Penitenciaria, entrarían en vigor al mismo tiempo en 1997, pero debido a falta de preparación y de suficientes recursos de toda índole de algunas de las instituciones del sector justicia, especialmente la Fiscalía General de la República, la vigencia se postergó hasta elal 20 de abril de 1998. En el período de la vacatio legis, la Fiscalía General de la República aceleró su programa de capacitación básica para la contratación de nuevo personal y el existente. Planificó su reorganización interna, creando 3 oficinas regionales y 14 oficinas sub-regionales4.
A partir de la entrada en vigor de la nueva normativa se fueron comprobando las urgentes necesidades de la Fiscalía General de la República en todo el territorio nacional, relacionadas con la falta de conocimientos y criterios para aplicar la ley por parte de algunos funcionarios de la institución, contratación acelerada de agentes auxiliares, descoordinación con la PNC, problemas de entendimiento con los jueces, falta de manuales operativos, escasos recursos financieros, deficiente administración, y otros problemas que posibilitaron que en el mes de agosto de 1998 se reforzara en 60 millones de colones el presupuesto de la institución.
En 1998 se introdujo un artículo transitorio en el Código Procesal Penal, con el fin de autorizar a los agentes auxiliares a continuar ejerciendo sus funciones no obstante no tener la calidad de abogados de la República, otorgándoles un plazo para graduarse y obtener la autorización respectiva de la Corte Suprema de Justicia. Se tuvo que actuar de esa manera, en vista de la significativa cantidad de estudiantes o egresados de las facultades de derecho que laboraban en la Fiscalía General de la República y para facilitar el ingreso de nuevos funcionarios, muchos de ellos sin ser abogados.
Las criticas a las reformas penales comenzaron apublicarse difundirse sistemáticamente en los medios de comunicación social, especialmente cuando salieron libres los primeros imputados por deficiencias técnicas en los requerimientos fiscales, o por la finalización de los plazos sin haber hecho uso de los recursos de ley, por la conciliación, o bien, por la aplicación del procedimiento abreviado. En la práctica de las primeras diligencias, no existió la dirección funcional de la Fiscalía General de la República, generándose problemas de coordinación con la PNC. Pareciera ser que este problema persiste hasta la fecha de este documento.
El nuevo Fiscal General (1999-2002) inició su gestión formulando su visión, objetivos y estrategias institucionales para mejorar el servicio a la comunidad. Se y se puso en marcha un proceso de reestructuración y modernización institucional, cuyos resultados más visibles son la creación de las siguientes dependencias: 1) Unidad de Investigación Financiera (UIF), mencionada en la Ley contra el Lavado de Dinero y Activos; 2) Unidad de Antisecuestros, para estudiar y dar seguimiento al comportamiento de las bandas criminales y su posterior captura y enjuiciamiento, con el apoyo de la PNC; y 3) Unidad de Anticorrupción y Delitos Complejos. Asimismo, se diseñó el Plan Estratégico de la institución. Se contrató a nuevo personal y reasignándose el existente, se concluyó un proceso de depuración del personal, y actualmente se desarrollan procesos administrativos para implantar un sistema de indicadores de gestión y un sistema automatizado de seguimiento de casos.
Asimismo, la ciudadanía observó el despliegue de actividad de las nuevas autoridades inclusive con la dirección personal del Fiscal General en la investigacióncon de algunos delitos de grave impacto social. Algunos desenlacesresultados negativos en los tribunales de justicia aumentaron la desconfianza de la población en la nueva normativa penal y procesal penal y en la capacidad de investigación de la Fiscalía General de la República. Estos resultados impactaron a toda la institución, llegando a considerar que probablemente existían distorsiones en el manejo de las investigaciones al interior de la FGR, lo cual influyó para adoptar decisiones sobre un proceso de depuración a través de un procedimiento temporal y especial y con la participación de personas de la sociedad civil que se constituyeron en un Tribunal Especial de Apelaciones.
Los problemas derivados de la puesta en libertad de algunos imputados en delitos graves, como producto deya fuera po la aplicación del garantismo contenido en los nuevos códigos, uso de garantías procesales, o por decisiones del jurado, hicieron posible que el Organo Ejecutivo propiciara a partir de 1998, una significativa cantidad demás de reformas a las Códigos Penal y Procesal Penal; e incluso se expresara, por uno de sus funcionarios, la posibilidad de elaborar una nueva normativa ajustada a la realidad nacional.
Según el artículo 193 de la Constitución, a la Fiscalía General de la República se le asignan tres atribuciones básicas para el Estado de Derecho en El Salvador: 1) El monopolio de la investigación del delito; 2) La defensa de la legalidad y de los intereses del Estado y la sociedad; y 3) El inicio de la acción penal.
Para afianzar ese Estado de Derecho, debe existir la certeza jurídica de los derechos y obligaciones de los habitantes de la República y los limites y posibilidades de actuación de los entes estatales, garantizándose de esta manera las actuaciones apegadas a la ley (principio de legalidad). Consecuentemente, contar con la certeza de cuáales son los instrumentos jurídicos que debe aplicar la Fiscalía General de la República, contribuye a fortalecer la confianza ciudadana en sus actuaciones y la correcta y oportuna aplicación de las leyes por parte de la institución y de las otras que administran justicia.
En ese cuadro de derechos y garantías, el sistema legal salvadoreño, al igual que muchos otros en Latinoamérica, está integrado por un sinnúmero de leyes, reglamentos e instructivos, dispersos, difusos, en desuso, y hasta contradictorios, complicando de esa manera no solo su conocimiento, sino también su comprensión y correcta aplicación a los casos concretos.
Además, ese conjunto de legislación confrontan el problema de no haber sido aprobada en una forma sistemática, con criterios técnicos, y análisis exhaustivos yexhaustivos sin contar con procesos participativos de ratificación (tratados) o de aprobación (leyes). Al entrar en vigencia estos instrumentos jurídicos , las que al entrar en vigencia, en algunos casos se vuelven excluyentes entre sí en algunos casos, sin una aplicación práctica en otroscasos, y desconocidos por los operadores de la administración de justicia, en muchas otras circunstancias.
Se ha observado a lo largo de varios años, que el Órgano Ejecutivo y el Órgano Legislativo para responder a las críticas de algunos sectores de la ciudadanía ante la comisión de delitos y la impunidad de sus autores, presentan iniciativas de ley para reformar las leyes existentes o para derogarlas en su totalidad y sustituirlas por nuevos ordenamientos, como si las leyes fueran las responsables del aumento de la criminalidad; pero además, en varias oportunidades no se tomó en cuenta para la aprobación de las leyes o reformas, el criterio o valoración de las propias instituciones responsables de aplicar las sanciones, como es el caso de la Fiscalía General de la República.
Técnicamente, la FGR es la institución directamente responsable de conocer y aplicar toda la legislación vigente en materia penal, en virtud de que la norma constitucional la hace acreedora de la defensa de la legalidad y de los intereses del Estado y de la sociedad. Consecuentemente, no debería hacerse una distinción válida para señalar cuales son aquellos instrumentos legales en que la Fiscalía General de la República tiene una incidencia particular para el respeto de los mismos.
Sin embargo, para efectos metodológicos, se consideró apropiado establecer al menos un conjunto de normas legales en que haya una mención expresa o inferida de la participación de la FGR en la investigación de los delitos y el descubrimiento de los responsables. De esa manera, al tener la institución la responsabilidad constitucional de iniciar de oficio o a petición de la parte privada la acción legal, todos aquellos instrumentos jurídicos en que se menciona la obligación de iniciar un procedimiento penal o civil o de otra índole, se está ante una responsabilidad explícita de la FGR de abrir la investigación correspondiente.
En ese marco de referencia, al describir en la matriz la legislación que menciona expresamente a la FGR o al Ministerio Público, se propicia que al menos se tenga un listado de los instrumentos más relevantes y aplicables a las investigaciones. Se reconoce que para hacer un inventario exhaustivo de toda la legislación se hubiera tenido que revisar detalladamente los diarios oficiales y determinar cuales ordenamientos legales están en desuso, obsoletos, o derogados - tácita o expresamente -, por otras leyes.
Lo que sí resulta innegable es que en tanto se continúen aprobando significativas cantidades de leyes, códigos y sus reformas, el inventario de las leyes de este diagnóstico siempre seguirá siendo un “documento vivo”; es decir, que permanentemente deberá ser actualizado para un uso eficiente de los agentes auxiliares y éxito en sus gestiones judiciales.
La agrupación de la legislación en la matriz se diseñó a partir de las atribuciones constitucionales de la FGR, estableciéndose sus responsabilidades legales determinadas en su ley orgánica, y clasificadas según temas y sub-temas, en los cuales se señala la norma que los desarrolla. En la última columna de la derecha de la matriz se expresa una relación con el organigrama actual de la institución, con el fin de conocer la carga de obligaciones de cada departamento, división y unidad respectiva.
El Ministerio Público como un órgano del
Gobierno se encuentra separado de sus tres órganos
fundamentales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), teniendo
características propias inclusive la de ser una dependencia
constitucionalmente independiente y autónoma.
Consecuentemente, no forma parte del Organo Judicial ni pertenece al
Organo Ejecutivo, siendo el ente monopolizador de la acción
punitiva del Estado, y por lo tanto un órgano controlador del
cumplimiento de la norma dictada por el propio Estado para asegurar
la convivencia social.
En el cumplimiento de la legalidad, radica el valor específico y agregado de la función sistémica de la Fiscalía General de la República, garantizando la correcta aplicación de las leyes, y por ende, el funcionamiento del sistema. Esta visión moderna del control de la legalidad implica la garantía de la institucionalidad en la cual el funcionario público está obligado al cumplimiento de la ley; de ahí la importancia de la defensa de la legalidad que hace la FGR como parte esencial de la consolidación del Estado de Derecho en El Salvador.
Teniendo presente la funcionalidad del sistema mediante el control de la legalidad y la vigencia de un nuevo modelo de administración de justicia, en el cual la FGR juega un rol fundamental con el monopolio de la investigación, se plantean algunas disfuncionalidades políticas o sistémica en el Estado que impiden a la institución cumplir su misión: Parcialidad política y social; limitada proactividad; y suplantación de la dirección funcional de la investigación del delito.
Si la misión de la fiscalía está relacionada con el Estado, la sociedad, la legalidad, la dirección funcional de la investigación del delito y las otras atribuciones mencionadas en la Carta Magna, el diseño y puesta en marcha de su estrategia institucional deberá ser el resultado del análisis de los problemas derivados de la falta de cumplimiento o cumplimiento relativo de su mandato constitucional.
En ese contexto se señalan algunos de los problemas que inciden en esa situación: Causas, manifestaciones, características y tendencias del delito en El Salvador; problemas o flujo del proceso penal; Problemas y necesidades en la dirección funcional de la investigación del delito; problemas principales de los delitos que atentan contra el Fisco y la Hacienda Pública; análisis histórico de la viabilidad, pertenencia y adecuación de las leyes según la experiencia del control ejercido por la institución; y fortalezas y debilidades de la administración institucional para el cumplimento efectivo de su misión.
Para diseñar la estrategia institucional, ésta debe plantearse más allá de los aspectos meramente administrativos, los cuales si bien es cierto constituyen parte de los problemas que afrenta la institución no puede circunscribirse a los objetivos y estrategias administrativas como el único y principal problema institucional. Así, al analizar el actual plan estratégico de la Fiscalía General de la República la visión planteada se enfoca en la propia institución y no en el impacto que se espera lograr con el cumplimiento de la misión constitucional. En ese contexto, la visión debería centrarse en las condiciones de la seguridad jurídica (el imperio de la ley) y en el escenario social que se espera lograr en la sociedad salvadoreña.
Si la misión constitucional de la Fiscalía General de la República contempla funciones vinculadas al fortalecimiento del Estado de Derecho, la visión, misión y objetivos estratégicos deben construirse en forma clara, con el fin de precisar los resultados que se esperan obtener, representándolos por medio de indicadores objetivamente verificables e independientes entre sí. A partir de la combinación matricial de la visión, misión y objetivos estratégicos institucionales, se pueden definir los sistemas de indicadores en el marco de los sistemas de información, monitoreo y evaluación, estableciéndose una relación con los indicadores claves y estratégicos.
Adicionalmente, es importante identificar el producto directo del servicio principal de la institución y sus beneficiarios. Se estima que son los propios agentes auxiliares el recurso humano por excelencia, por medio de quienes la institución realiza su misión, y cuyas actuaciones producen el valor agregado institucional. Es en ellos en quienes debe centrarse la medición del valor y calidad de los productos generados por la Fiscalía General de la República.
El sistema de indicadores de la institución debería al menos dedicar especial atención a tres módulos o sub-sistemas para medir el impacto global de la institución, el conocimiento de los dos sistemas de reportes existentes, y la gestión institucional, especialmente en el proceso penal a través del desempeño profesional de los agentes auxiliares.
El impacto global de la institución se constata mediante la formulación de la visión como el escenario futuro que sirve de referencia para la construcción de indicadores a los cuales se vincula. Esta vinculación puede ser directa o por medio de objetivos estratégicos, medibles por indicadores de impacto y externos. Usualmente los indicadores pueden ser clasificados en extensos o claves, siendo éstos últimos los más importantes que representan al conjunto. Su modificación reflejará objetivamente el impacto institucional.
El conocimiento de los dos sistemas de reportes existentes se refiere al sistema actual de reportes estadísticos y de indicadores de la Fiscalía General de la República. En el caso de las unidades penales, la recolección de datos se lleva a cabo por medio de instrumentos previamente definidos, los cuales son completados periódicamente por el personal. La información registrada se centraliza y consolida en la administración de cada división, utilizando hojas electrónicas. Ese proceso tiene como resultado la integración de toda la información recolectada. Sin embargo, los resultados obtenidos plantean serias limitantes para medir el impacto, los logros y la gestión institucional.
En el sistema de indicadores de gestión para la medición de la gestión institucional, especialmente en el proceso penal a través del desempeño profesional de los agentes auxiliares, es necesario resaltar tres aspectos: vinculación entre objetivos estratégicos y desempeño, y gestión de cada unidad; importancia del flujo de caso dada la naturaleza de la FGR; y el seguimiento al personal fiscal.
La Fiscalía General de la República utiliza dos
sistemas de contratación de su recurso humano. De las 1,536
plazas para el año 2001, por Ley de Salarios se emplea al 40%
del personal, y por el sistema de contrato se cuenta con el restante
60% del personal.
En la actualidad hay 726 agentes auxiliares, de los cuales aproximadamente el 50% se encontraba laborando antes de 1998. En ese mismo año, y como resultado de la entrada en vigor de los nuevos Códigos Penal y Procesal Penal, 337 nuevos fiscales ingresaron a la institución, que representaron el 46.42% del total de agentes auxiliares. En 1999, 14 fiscales fueron contratados; y en el 2000, 15 fiscales adicionales se incorporaron a la institución.
Los anteriores datos nos reflejan la problemática institucional vinculada con la contratación y desempeño de los agentes auxiliares. Prácticamente la mitad de los fiscales activos en marzo del 2001, había sido contratada en el período comprendido entre 1978 a 1997, es decir, en un plazo de 20 años; mientras que el resto había sido contratado en 1998.
Con relación al nivel académico o profesional de los fiscales, al 2001 se cuenta con 1 Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales, 414 abogados, 195 licenciados en ciencias jurídicas (en proceso de obtener su autorización de abogado en la Corte Suprema de Justicia), 48 egresados, 35 sin documentación en el expediente, 29 estudiantes y 4 en seminario de graduación. Únicamente el 57.16% de los fiscales activos en marzo de 2001 habían sido autorizados por la Corte Suprema de Justicia. Este es un dato sumamente revelador de las condiciones que propiciaron la incorporación de disposiciones transitorias en el Código Procesal Penal y que todavía persisten con relación a que una significativa cantidad de fiscales todavía no ostentan la calidad de abogados de la República.
En efecto, seis meses después de entrar en vigor la nueva normativa penal y procesal penal, la Asamblea Legislativa emitió el Decreto Legislativo No. 418, por medio del cual se reformó el Código Procesal y Penal, introduciendo una disposición transitoria permitiendo que agentes auxiliares “que no sean abogados, podrán ejercer las funciones que les establece este Código, durante un período de dos años a partir de la vigencia de este Decreto”. Posteriormente este decreto se prorrogó por un año más, el cual vence este 1 de noviembre de 2001.
Se recomienda evitar una nueva prorroga de ese decreto si realmente la Fiscalía General de la República aspira a mejorar la calidad y excelencia de sus servicios. Más bien, la institución debería comenzar desde este momento a encontrar alternativas de solución al problema de los fiscales que no han sido autorizados como abogados. En ese contexto, aquellos funcionarios que no hubieran sido autorizados como abogados para la fecha antes mencionada, deben ser sujetos a una evaluación para determinar si pueden ser reubicados dentro de la institución, pero sin facultades de continuar ejerciendo el cargo de Agente Auxiliar del Fiscal General.
Los agentes auxiliares se graduaron: 343 (47.24%) de la Universidad de El Salvador; 65 (8.9%) de la Universidad Las Américas de El Salvador; 51 (7.02%) de la Universidad Tecnológica; 44 (6.06%) de la Universidad Salvadoreña; 32 (4.40%)de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”; 31 (4.26%) de la Universidad de Oriente (UNIVO); 18 (2.47%) de la Universidad “Capitán General Gerardo Barrios”; 17 (2.34%) de la Universidad “Dr. Manuel Luis Escamilla”; 13 (1.79%) de la Universidad “Dr. José Matías Delgado”; 13 (1.79%) de la Universidad Salvadoreña “Alberto Masferrer”; y 54 (7.43%) de otras universidades. Además, para 45 fiscales no se encuentra la documentación correspondiente en el expediente.
A finales de 1997, se inició el proceso de selección y contratación de nuevos agentes auxiliares del Fiscal General con el fin de apoyar los requerimientos de la FGR en el cumplimiento de la nueva normativa penal y procesal penal. No obstante lo trascendental de ese proceso de selección y contratación, en el cual 300 candidatos precalificaron a través de los llamamientos públicos y 225 de ellos fueron admitidos para fungir como agentes auxiliares, se reconoce que el procedimiento especial seguido para las contrataciones no fue el más apropiado, a pesar de que en el mismo participó de diferentes formas el entonces Departamento de Recursos Humanos. En efecto, la responsabilidad del diseño, ejecución y adopción de decisiones finales recayó en una comisión ad-hoc, que utilizó criterios técnicos para cumplir su mandato, sin que se conozcan en detalle en que consistieron.
Del total de los agentes auxiliares contratados en abril de 1998, únicamente el 28.38% obtuvo una calificación igual o superior a 7 en las pruebas técnicas en los cursos de capacitación, mientras que el resto obtuvo notas de 1 a 6.
Como consecuencia de todo ese proceso de selección y contratación, la falta de conocimientos suficientes de los nuevos fiscales para manejar el proceso judicial apropiadamente y deficiencias profesionales para investigar el delito, se tuvo un impacto negativo en el cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales de la Fiscalía General de la República, lo cual fue aprovechado por los detractores de la nueva normativa, que resaltaron el pobre desempeño de los agentes auxiliares en los procesos judiciales, e ignoraron los demás logros alcanzados por la institución en el contexto de la aplicación de los nuevos códigos penal y procesal penal.
Esta debilidad de formación académica, desde luego no podía ser subsanada por los cursos de corta duración diseñados por la Escuela de Capacitación Judicial, que más bien fueron de inducción o sobre aspectos puntuales de la nueva normativa, pero que no podían remontar el problema más estructural de la carencia de una sólida formación profesional.
La ausencia de procedimientos institucionalizados para la selección y contratación de personal se comprueba que es una de las situaciones más críticas de la Fiscalía General de la República.
La CEFGR preparó una “Propuesta de Plan Especial para el reclutamiento y selección de Agentes Auxiliares del Fiscal” presentada al Fiscal General de la República y divulgada por los medios de comunicación en marzo de 2001. Dicha propuesta continua teniendo validez, y consta de cuatro etapas: definición del Perfil del Auxiliar del Fiscal; preselección de candidatos/as; evaluación y selección de candidatos/as; y contratación e inducción.
El perfil del Agente Auxiliar contiene los elementos esenciales para servir de guía en la contratación del nuevo personal y de orientación del trabajo del que en la actualidad labora en la institución. Su aplicación debería hacerse en consonancia con el plan estratégico de la Fiscalía General de la República en lo tocante a la misión y visión institucional, para fortalecer la acción y mística del trabajo que los agentes auxiliares deben tener suficientemente asimiladas en el cumplimiento de sus atribuciones.
Por razones de coordinación entre la FGR y la Escuela de Capacitación Judicial, a finales del año 2000 el Fiscal General de la República tomó la decisión de crear una Escuela para Fiscales. Como consecuencia, el convenio de cooperación para el desarrollo de los cursos de capacitación con esa escuela se suspendió temporalmente a principios del 2001.
En 1978 los agentes auxiliares recibían un salario bajo y estaban contratados a tiempo parcial, debido a que la jornada ordinaria de trabajo era de 8:00 a.m. a 1:00 p.m., de lunes a sábado. A partir de 1990, la jornada laboral pasó a ser completa y los fiscales devengaron más de 2.000 colones mensuales. En 1994, a dichos funcionarios se les incrementó su salario hasta 6.000 colones. En 1998, con motivo de la entrada en vigencia de la nueva normativa penal y procesal penal y las nuevas responsabilidades de los fiscales, los salarios se aumentaron a 7,000 colones; y más recientemente, en 1999, recibieron un nuevo aumento a 9,000 colones. En suma, se reconoce que una parte importante del problema actual de la institución se vincula con la política de selección y contratación, pero también con la política salarial. Salarios razonablemente aceptables comenzaron a ser cancelados a los fiscales a partir de 1999, en virtud de sus crecientes responsabilidades y cúmulo de carga de trabajo.
Los salarios en general y para la mayoría de categorías de plazas de la institución, son inferiores en un 30% de los vigentes en el Organo Judicial, pero son comparativamente mejores con los de la Procuraduría General de la República y de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
Al comparar los salarios que paga la FGR a los servidores públicos que ocupan las plazas de administración y servicios, se constató que en términos generales, dichos salarios son competitivos respecto a la tendencia de los sueldos y salarios del sector privado.
En el caso del personal que labora en las plazas de profesionales y técnicos, los salarios asignados son comparativamente competitivos al mercado de salarios privados; en particular, respecto a cargas y posiciones equivalentes de la empresa privada, como son los casos de directores, gerentes y jefes. Por último, los salarios pagados en los cargos de funcionarios públicos clasificados en la categoría de personal de gobierno como los casos del Fiscal General, Presidente del Organo Judicial y Procurador, se ubican en los rangos salariales pagados por grandes empresas privadas nacionales y transnacionales y que son ocupados por Presidentes, Directores Ejecutivos y Gerentes Generales.
La estructura salarial de la FGR se caracteriza en buena medida por su rigidez, profusión en los títulos de las plazas y en los niveles salariales. Las plazas de las jefaturas están ubicadas en distintas categorías salariales, y en muchos casos se carece de consistencia entre cargos y funciones. No existen criterios de clasificación de las plazas, como tampoco hay estudios organizacionales que permitan determinar con precisión los salarios. La dispersión salarial y la ausencia de esos criterios complican la administración de los recursos humanos impidiendo la realización de su ascenso, ubicación y reubicación.
Cualquier intento de la FGR orientado a mejorar los salarios y su estructura, necesariamente tiene que estar estrechamente vinculado con el diseño, institucionalización, y puesta en marcha de proceso de selección y contratación, establecer la carrera administrativa de Agente Auxiliar del Fiscal General, adoptar mecanismos de control y evaluación, determinar las necesidades institucionales, y realizar un estudio sobre las causas y consecuencias de la movilidad de personal.
Con relación a los instrumentos vigentes para el traslado, suspensión o destitución de los agentes auxiliares y demás personal, se cumple con los procedimientos respectivos de la Ley del Servicio Civil. Para los efectos de nombramiento, remoción, concesión de licencias y aceptación de renuncias de los funcionarios y empleados, éstas son atribuciones del Fiscal General señaladas en la ley orgánica de la institución. Sin embargo fue necesario contar con un decreto legislativo para proceder a acelerar un proceso especial de depuración del personal.
Del proceso de depuración desarrollado en la Fiscalía General de la República se puntualizan dos lecciones: la necesidad imperiosa de contar con una carrera administrativa de agente auxiliar que dimensione las condiciones apropiadas en los funcionarios y empleados para tener la oportunidad de dedicarse integralmente al servicio de los intereses de la institución, así como sujetarse y beneficiarse de los procedimientos para su ascenso, traslado, suspensión, remoción, destitución y retiro; y la importancia de establecer estrictos controles internos. En ese sentido, la reestructuración de la actual Unidad de Auditoría Legal es imperiosa, para convertirla en una Unidad de Auditoría de Sistemas y Procesos (UASP). Y dentro de esa nueva unidad se contempla la creación de un Departamento de Asuntos Internos para llevar a cabo las tareas de investigación sobre el desempeño profesional de los fiscales, y del resto de empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la República.
El presupuesto de la FGR ha tenido un crecimiento en el
período 1997-2001, pasando de casi 70 millones a 170 millones
de colones. Sin embargo, el incremento se va a dar entre 1997-1999
respondiendo al impulso de la entrada en vigencia de la nueva
normativa penal. Pero a partir del año 1999-2001 se produce un
estancamiento en la dinámica de crecimiento del presupuesto.
El presupuesto de la FGR no tiene una representación significativa respecto al PIB. La participación apenas alcanza el 0.1% de la economía. En cuanto al Presupuesto General de la Nación la importancia del gasto presupuestario de la Fiscalía casi llega al 1% en los últimos tres años, no obstante al compararlo con el año 1997 su participación prácticamente se ha duplicado, pero se ha quedado estancada. Este porcentaje contrasta con la asignación del 6% del presupuesto constitucionalmente asignado al Organo Judicial.
El presupuesto de la FGR representa el 54% del total de los presupuestos del Ministerio Público, lo cual evidencia el nivel más bajo de financiamiento que tienen las otras dos instituciones.
El grado de éxito de la gestión de una institución de servicio al público se mide entre otras cosas, por el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los procesos administrativos para cada una de las principales actividades que desarrollan en el cumplimiento de sus atribuciones y funciones. En el caso de la Fiscalía General de la República, tal circunstancia es sumamente relevante en virtud del monopolio que tiene de la investigación del delito, de la defensa de la legalidad y de los intereses de la sociedad y del Estado.
La complejidad del trabajo institucional implica tener bien definidos diferentes procesos para dar seguimiento efectivo a las acciones que se ejecuten, monitoreando el cumplimiento de los plazos y manteniendo una atención permanente a la actuación de los funcionarios y empleados responsables. En la actualidad este no es el caso de la Fiscalía General de la República debido a la falta en las oficinas central, regionales, y sub-regionales de un sistema de control eficaz y efectivo para el seguimiento de los procesos internos y judiciales, en los que se necesita tener la certeza del cumplimiento de etapas procesales en los plazos legales.
Una de las razones que se aducen para justificar la ausencia de procesos es el acumulamiento de trabajo y responsabilidades en los Agentes Auxiliares que les imposibilita mantener un permanente control y seguimiento de todos los casos bajo su responsabilidad, dándole prioridad a aquellos procesos en los cuales existe la detención del imputado.
El seguimiento de casos no es similar en la oficina central y en las oficinas regionales y sub regionales. Al no tener un control adecuado ni existir procesos uniformes, resulta un acumulamiento de casos sin control ni seguimiento alguno, existiendo un rezago de al menos 60.000 expedientes que no son objeto de atención de los fiscales ni de sus coordinadores, siendo uno de los problemas administrativos que más impacta la buena imagen y marcha de la institución.
Para superar esos problemas la institución ha iniciado recientemente dos importantes procesos, el primero para implementar un sistema de estadísticas e indicadores de gestión; y el segundo el desarrollo del sistema automatizado de casos con el propósito de servir de control de cada uno de los expedientes abiertos.
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