PRESENTACIÓN

El Fiscal General de la República Lic. Belisario Amadeo Artiga consideró apropiado nombrar una comisión especial para hacer una evaluación integral de la Fiscalía General de la República con el fin de superar los problemas que actualmente enfrenta la institución, y poder así proporcionar un eficiente servicio para la defensa de los intereses de la sociedad y del Estado.

La Comisión Especial para una Evaluación Integral de la Fiscalía General de la República (CEFGR)¹ se constituyó en el marco de las facultades contenidas en el artículo 193 numeral 7 de la Constitución, y bajo la consideración de que la Fiscalía General de la República pasa por unos momentos difíciles que le impiden cumplir adecuadamente con las atribuciones constitucionales que le competen.

A la Comisión Especial para una Evaluación Integral de la Fiscalía General de la República, se le otorgó el mandato para realizar una evaluación integral “en las áreas de administración y selección de personal, especialmente aquellos factores que determinan el perfil idóneo de los Agentes Auxiliares del Fiscal General, su proceso de selección, requisitos mínimos que deben llenar para aspirar a dicho cargo, su capacitación y otras evaluaciones en este sentido que estimen convenientes, así como también analizar la infraestructura física y otros recursos que debe tener la Fiscalía para el cumplimiento de sus obligaciones”.

La CEFGR se integró con los siguientes profesionales quienes actuaron a titulo personal: Ricardo Córdova Macías, María Silvia Guillén y José Néstor Castaneda Soto, siendo el primero de ellos escogido como el Coordinador de la Comisión.

La primera tarea de la CEFGR fue la elaboración del documento de proyecto denominado “Evaluación Integral y Propuesta de Fortalecimiento de la Fiscalía General de la República”, en el cual se desarrolla la metodología de trabajo, los productos esperados y un cronograma de actividades. Durante la etapa de la formulación del proyecto, se visualizó la conveniencia de contar con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil para alcanzar con mejor éxito los objetivos y resultados planteados. Así, se gestionó el apoyo de tres instituciones privadas, a las cuales pertenecen los miembros de la CEFGR, para la ejecución de las actividades del proyecto.

Estas tres organizaciones son: Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), cuyo Director Ejecutivo es Ricardo Córdova Macías; Fundación para el Estudio y Aplicación del Derecho (FESPAD), cuya Directora Ejecutiva es María Silvia Guillén; y Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador (FEDAES), cuyo presidente hasta el 17 de junio del 2001 fue José Néstor Castaneda Soto.

Una vez formulado el proyecto con la contribución de esas tres instituciones de la sociedad civil, y contando con el respaldo del Sr. Fiscal General de la República, la CEFGR realizó gestiones para la obtención de recursos de la cooperación internacional, habiéndose recibido el apoyo de CREATIVE ASSOCIATES INTERNATIONAL, INC., conocida en el país como CREA Internacional de El Salvador, la cual impulsa el proyecto de Participación Ciudadana y Gobernabilidad, con el financiamiento de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Una vez definido el apoyo financiero de CREA Internacional de El Salvador y de las tres organizaciones de la sociedad civil, la CEFGR decidió nombrar al Dr. Edgar Hernán Varela como Secretario Técnico de la Comisión para llevar a cabo todas las actividades programadas. El Dr. Varela es un abogado con experiencia en el diseño, ejecución y evaluación de proyectos de la cooperación internacional relacionados con el sector justicia y conocedor de los problemas de la administración de justicia en El Salvador.

El monto total del proyecto fue de $81,000, de los cuales el 75% fueron recursos proporcionados por CREA Internacional de El Salvador, y el 25% restante lo constituyeron los gastos de contrapartida proporcionados por FUNDAUNGO, FESPAD y FEDAES. Los recursos financieros se utilizaron para financiar el personal técnico y administrativo del proyecto, las cuatro consultorías contratadas, los costos directos de los talleres de trabajo y el informe final. Los miembros de la CEFGR no recibieron salario por el trabajo realizado, sino que lo hicieron como una modesta contribución al país.

En las oficinas de FUNDAUNGO se instaló el proyecto, utilizando la infraestructura humana y física existente, recibiendo el apoyo del personal administrativo que contribuyó al buen desarrollo de las actividades.

El proyecto formalmente se puso en marcha el 20 de marzo de 2001, contratándose al personal de apoyo administrativo y a cuatro consultores nacionales, cada uno de ellos especialista en aspectos jurídicos, recursos humanos, administrativo/financieros e indicadores de gestión. El inicio de las actividades de esos profesionales comenzó en el mes de abril del 2001, habiendo rendido sus respectivos informes de consultoría a comienzos del mes de julio del año en curso.

El presente diagnóstico integral sobre la Fiscalía General de la República se focaliza en el período 1997-2001, y cuando se estima necesario se presenta información o apreciaciones con anterioridad a esa época.

Los informes elaborados por los cuatro consultores nacionales, son:

1. “Legislación vigente relacionada con las atribuciones de la Fiscalía General de la República”, por el Licenciado Ricardo Iglesias Herrera.²

2. “Diagnóstico sobre Finanzas y Administración de la Fiscalía General de la República”, por el Licenciado Oscar Edmundo Anaya Sánchez.³

3. “Diagnóstico de la función de recursos humanos y levantamiento de procesos típicos de la Fiscalía General de la República” ⁴ y “Perfil del Agente Auxiliar del Fiscal General”⁵, por el Lic. Rafael Eduardo Reyes e Ingeniero Mauricio Menéndez, de la empresa Centro de Consultoría y Capacitación en Mercadeo (CECAME S.A. de C.V.).

4. “Elementos para un sistema de indicadores de impacto para la Fiscalía General de la República”, por el Licenciado Carlos Umaña Cerna.⁶

Una de las primeras actividades del proyecto fue celebrar talleres de trabajo con funcionarios de los mandos medios de la institución y con Agentes Auxiliares del Fiscal General, separadamente, para realizar un FODA⁷ sobre la Fiscalía General de la República (FGR), utilizando la metodología del METAPLAN. Así, el día 27 de abril de 2001 se realizó el taller con los mandos medios de la institución⁸; y los días 23 y 24 de mayo del año en curso, se llevaron a cabo dos talleres con Agentes Auxiliares del Fiscal General provenientes de San Salvador y Nueva San Salvador, el primero; y de Mejicanos, Apopa, Soyapango y San Marcos, el segundo⁹. Los resultados de estos eventos fueron utilizados por algunos de los consultores contratados por el proyecto y por los miembros de la CEFGR para la preparación del presente documento de diagnóstico integral.

Una vez que los consultores presentaron sus informes, se desarrollaron cinco talleres de validación de esos documentos, con la participación de funcionarios de la Fiscalía General de la República. Los talleres se realizaron de acuerdo con el siguiente calendario:

1. Elementos para un sistema de indicadores de impacto para la Fiscalía General de la República. 12 de julio de 2001.

2. Perfil del Agente Auxiliar del Fiscal General. 20 de julio de 2001.

3. Diagnóstico de la función de recursos humanos y levantamiento de procesos típicos de la Fiscalía General de la República. 23 de julio de 2001.

4. Diagnóstico sobre Finanzas y Administración de la Fiscalía General de la República. 24 de julio de 2001.

5. Legislación vigente relacionada con las atribuciones de la Fiscalía General de la República. 26 de julio de 2001.
   
   Posteriormente, y en el marco de la estrategia del proyecto, se celebraron:

6. Dos reuniones los días 23 y 29 de agosto de 2001 con representantes de sectores de la sociedad civil vinculados al tema de la administración de justicia durante los cuales se presentaron los principales hallazgos de las investigaciones de las consultorías, recibiéndose valiosos comentarios y sugerencias que han sido recogidos en este documento.

7. Dos eventos de mayor magnitud para conocer el presente diagnóstico integral: a)Reunión general (31 de agosto de 2001) con la participación de funcionarios y empleados de la FGR¹⁰ ; y b) Foro Público (7 de septiembre de 2001) al que asistieron funcionarios del Sector Justicia, Ministerio Público, Organos Ejecutivo y Legislativo, representantes del sector académico y del sector empresarial, miembros de distintas organizaciones de la sociedad civil, y profesionales en su ejercicio liberal.

La metodología de investigación comprendió la recopilación análisis y sistematización de documentos existentes sobre el tema, las apreciaciones y recomendaciones de las consultorías desarrolladas en el marco de este proyecto, la información proporcionada directamente por funcionarios de la FGR, las conclusiones y recomendaciones de los talleres y reuniones con miembros de la sociedad civil; y los aportes técnicos de los miembros de la CEFGR y el Secretario Técnico. Sobre la base de esta información, la CEFGR elaboró el “Diagnóstico integral y recomendaciones para el fortalecimiento de la Fiscalía General de la República”.

El diagnóstico integral de la FGR se circunscribe al mandato otorgado por el Fiscal General de la República y a los objetivos del proyecto, por lo cual no se analizan problemas de tipo político o como resultado de las acciones y decisiones de otros Organos de Gobierno, problemas derivados de la interpretación y aplicación de la nueva normativa penal y procesal penal, ni las implicaciones de los recortes presupuestarios para el año 2002. Tampoco se aborda la problemática de las limitaciones institucionales existentes para una adecuada coordinación entre la Policía Nacional Civil, la Fiscalía General de la República y los jueces, en el contexto del mejoramiento de la administración de justicia en el país. Más bien, el diagnóstico se centra en el análisis del marco jurídico, de los recursos financieros, humanos y equipamiento de la FGR.

Vale la pena mencionar que en el diseño metodológico de la creación y trabajo de la CEFGR se planteaba la necesidad de establecer todas las funciones constitucionales y legales asignadas a la Fiscalía General de la República, y luego analizar los recursos humanos, financieros y de equipamiento con que ésta cuenta para el desarrollo de todas esas responsabilidades. Además, se consideró necesario revisar algunos de los procesos claves dentro de la institución, así como el tema de la necesidad de montar un sistema de indicadores de gestión.

El documento de diagnóstico se divide en los siguientes capítulos:

VOLUMEN 1




1. Planteamiento general del problema de la Fiscalía General de la República.

2. Antecedentes históricos relevantes.

3. Aproximación a la situación actual.

   1. Legislación vigente relacionada con las atribuciones de la Fiscalía General de la República.

   2. Elementos para un sistema de indicadores de impacto para la Fiscalía General de la República.

   3. Recursos humanos y procesos de gestión.

   4. Finanzas y administración.

4. Conclusiones generales.

5. Sumario de las recomendaciones específicas.

6. Bibliografía consultada.

7. Anexos.

   
   VOLUMEN 2¹¹
   
   
   

8. Anexos.

Para cada una de las investigaciones mencionadas en el numeral III del Volumen I, se presentan las conclusiones y recomendaciones específicas. Estas últimas se presentan en dos partes, la primera con recomendaciones de corto plazo (2001-noviembre de 2002) que abarca el período restante de la gestión del actual Fiscal General; y la segunda, con recomendaciones de mediano plazo (2002-2005) a ser puestas en marcha en el siguiente período de trabajo del titular de la institución.

En la memoria de labores de la Fiscalía General de la República junio 2000-mayo 2001 presentada recientemente a la Honorable Asamblea Legislativa, se señala: “Ha existido preocupación sobre la actuación de la Fiscalía General de la República y especialmente de sus resultados derivados de un veredicto ya sea éste condenatorio o absolutorio. Aunque no es el único parámetro por el cual se puede evaluar la institución, ciertamente es uno de los más sensibles a la población y por que no decirlo de la misma prensa y los partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa”.

La CEFGR coincide con el criterio del Sr. Fiscal General de la República, en el sentido que la medición del desempeño institucional de la FGR no puede reducirse al resultado de los veredictos en casos de gran relevancia nacional. Si bien esta preocupación de la ciudadanía es importante y debe ser tomada en cuenta, no debe ser el único ni el principal criterio de evaluación. Tampoco pueden utilizarse exclusivamente datos estadísticos relacionados al número de casos y los resultados condenatorios, pues con la entrada en vigencia de la nueva normativa penal y procesal penal, el papel de los fiscales adquirió otra dimensión y relevancia, al reconocerse en el proceso judicial soluciones alternativas al conflicto como son la conciliación y el procedimiento abreviado. En suma, se vuelve necesario ampliar el marco de referencia para comprender la compleja y profunda problemática interna de la FGR, así como para evaluar objetivamente su desempeño institucional.

En ese sentido, si bien se reconoce la importancia que tiene la Fiscalía General de la República para la vigencia del Estado de Derecho, en nuestro país no se le ha brindado el apoyo que merece y los recursos que necesita. Una de las principales conclusiones de este diagnóstico es el contraste que resalta entre todas las responsabilidades asignadas a la Fiscalía General de la República en la Constitución y legislación secundaria, y los limitados recursos humanos, financieros y de equipamiento, proporcionados mediante el Presupuesto General de la Nación. A esto debe agregarse toda la problemática interna de la FGR objeto de este diagnóstico, y que engloba asuntos, tales como, la selección y reclutamiento del personal idóneo y necesidades de capacitación permanente de los Agentes Auxiliares.

Además, es preocupante el desconocimiento generalizado tanto en la sociedad civil como en el sector político sobre la labor constitucional y legal que le corresponde a la Fiscalía General de la República, así como de las condiciones críticas en que desarrolla su trabajo. Consideramos que estamos ante una valiosa oportunidad para que a partir del diagnóstico integral que ahora se presenta, se inicie una amplia y objetiva discusión al nivel nacional sobre el tipo de Fiscalía General de la República que queremos y necesitamos, a efectos de lograr un compromiso nacional para dotarla de los recursos y apoyos necesarios. Asimismo, la Fiscalía misma debe realizar un extenso proceso de reingeniería que le permita ofrecer en el más breve plazo, servicios excelentes con mayor eficiencia y eficacia. En este sentido, siendo esta la primera oportunidad en que la Fiscalía General de la República, después de sus 49 años de existencia, abre sus puertas a la sociedad civil para hacer un diagnóstico integral de su desempeño, nos hemos convencido que la coyuntura es favorable para la construcción de sólidas bases para la reforma institucional de la Fiscalía. Sin lugar a dudas, el desafío apenas comienza, pero es impostergable.

La CEFGR expresa su reconocimiento a los genuinos esfuerzos realizados por los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la República mediante su participación en los eventos realizados, así como con la entrega oportuna de información verbal y escrita a los consultores que en diversas ocasiones los visitaron, tanto en la oficina central como en las oficinas regionales y sub-regionales.

Aplaudimos la entusiasta participación de estos servidores del Estado, quienes demostraron durante la celebración de los talleres de validación y en otras actividades, una decidida voluntad de cooperación con el proyecto y con el fortalecimiento institucional de la Fiscalía General de la República. Asimismo, reconoce el aporte dado por los profesionales de la sociedad civil que contribuyeron a validar los documentos de consultoría.

Externa sus agradecimientos al Fiscal General de la República por haberlos escogido, en su carácter personal, como miembros de la Comisión Especial para una Evaluación Integral de la Fiscalía General de la República; y además por su presencia en los talleres de validación y en la reunión general, lo que motivó aún más a los funcionarios participantes.

Agradece a la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), a la Fundación para el Estudio y Aplicación del Derecho (FESPAD), y a la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador (FEDAES), por el apoyo y acompañamiento en la ejecución de este proyecto.

Reconoce el apoyo dado por CREA Internacional de El Salvador, que canalizó los recursos financieros proporcionados por USAID para ejecutar el proyecto, en el marco de su apoyo al fortalecimiento de la democracia en El Salvador.

Finalmente reconoce la participación en la ejecución del proyecto al Secretario Técnico, quién además del manejo del proyecto, contribuyó en forma sustantiva con la elaboración y revisiones del diagnóstico, especialmente con la redacción de los capítulos relacionados con el planteamiento general del problema de la institución, antecedentes históricos relevantes y conclusiones generales. Asimismo, se aprecia el apoyo del resto del personal del proyecto; y del señor Santos Hernández, de FUNDAUNGO, por su aporte administrativo brindado.

A todas las personas e instituciones mencionadas, les manifestamos que sin sus participaciones, aportes y confianza, no hubiera sido posible cumplir con el compromiso adquirido con el Fiscal General de la República.

San Salvador, septiembre de 2001.